李国祥：宅基地“三权分置”改革的难点是“资格权”认定

本文作者：李国祥

作者单位：中国社会科学院农村发展研究所

农村宅基地“三权分置”改革中的实践难点是“资格权”认定。这涉及农村集体成员的认定。我国农村集体是在社会主义革命和建设时期逐步形成的。在城乡二元结构阻断农民进城的封闭条件下，农村集体相当稳定，成员确认不成问题。

随着城乡二元结构的不断瓦解，城乡之间和地区之间人口流动成为市场经济条件下最活跃的生产要素和社会进步尊重个人迁徙权，使得农村集体成员的确定越来越难。

面对不再封闭的农村集体，城乡之间人口流动给农村集体成员带来的影响已经不明显，国家顶层设计的改革和各地户籍政策落实都明确现阶段农民进城不影响农村宅基地资格权。

性别和婚姻往往是认定农村集体成员和宅基地资格权的难点。一般来说，成年男子结婚组成家庭拥有宅基地的资格权，这一认定难度不大，不会产生分歧和矛盾冲突，而外嫁女和入赘婿组成的家庭是否拥有宅基地资格权往往会成为问题。

解决这一难题，必须消除一些地方农村固有的性别歧视观念。如果在观念上男女平等了，不按性别来确定农村集体成员及宅基地资格权，难题就迎刃而解了。

落实农村宅基地“资格权”之所以是难点，不仅在于越来越开放的社区对农村集体成员认定难，而且还在于对“资格权”的理解和应用。

拥有“资格权”的农户，是否一定能够分配到或者保证占有宅基地？一些地方出现占用耕地建房，除恶意违法案例外，也可能因为没有规划合法的可用于分配的宅基地，于是默认农民占用耕地建房。

赋予农民拥有宅基地资格权，主要是针对宅基地“存量”和合法的宅基地增量而言的。如果农村集体没有宅基地存量，即使农村宅基地制度赋予农村集体成员的权益，也不允许农民在耕地上建房，否则就逾越了农村宅基地改革的红线和底线。

一些地方将宅基地审批权限下放到乡镇，而基层干部对宅基地“资格权”的理解就显得十分重要。按照“三权分置”理论，超面积标准占用的宅基地，就不属于无偿获得的集体成员资格权赋予的权益了。

超面积标准宅基地问题，可能是一户多宅，多个宅基地面积加总起来超过当地规定标准，或者虽然是一处宅基地，但实际占用超过当地标准。

对于历史形成的宅基地超面积占用问题，不管现实中采用激进的或者放任的或者其他方式处理，逻辑上说主要三种方式：超面积标准的有偿使用、强制退出、暂不处置。无论哪种处理方式，都会引发超越农村宅基地改革本身的社会问题，必须慎重。

笔者认为，对于这个棘手难题，必须从农村社会稳定大局出发，先易后难，先增量后存量，渐进地推进改革，切勿因为机械地落实宅基地“资格权”将本来和谐的农村社会搞得“鸡犬不宁”和“鸡飞蛋打”。

对于超面积标准的宅基地收费，我们一定要记住历史教训。

农村税费改革前的“一税轻（农业税负担轻）、二费重（农业税附加和集体提留等中央规定收费）、三费四费无底洞（地方和基层干部巧立名目的收费）”的农民负担格局千万不能重演。

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